《监察法实施条例》如何强化法治属性？

　　明确将反腐范围扩大到离职退休公职人员：《监察法实施条例》如何强化法治属性？

　　监委是由各级人大产生

　　但是人大对监委的监督还是比较薄弱

　　监委调查完后，一部分案件要移送检察院

　　但是检察院对监察机关协作较多

　　制衡却不足

　　《监察法实施条例》如何强化法治属性？

　　本刊记者/周群峰

　　发于2021.10.4总第1015期《中国新闻周刊》

　　9月20日，《中华人民共和国监察法实施条例》(下称“条例”)公布施行，这是国家监委成立后，制定的第一部监察法规。条例分总则、监察机关及其职责等九章二百八十七条，体例上与监察法各章逐一对应。

　　中央纪委国家监委网站发文称，面对监察法实施过程中出现的一些新情况新问题，如部分监察对象的界定不够明确、监察执法与刑事司法的衔接机制不够顺畅等，条例坚持问题导向，解决实践中反映出来的突出问题，有利于进一步发挥监察体制制度优势，推动新时代纪检监察工作高质量发展。

　　中国监察学会常务理事、中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，不论是监察法还是条例，都注重其政治属性和法治属性的平衡。从内容看，条例的亮点主要体现在监察调查环节，但监察法中存在的一些问题，在条例中并没有解决。“这也与条例的定位有关，条例主要对监察法的一些表述不清晰或容易产生异议的内容进行具体化。其立法权力不能超出监察法的规定，受制于这个因素，所以一些核心问题还需要后续解决。”

　　避免将合资企业的

　　外方高管纳入监察对象

　　2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》(下称“监察法”)，作为配套国家监察体制改革的一项立法，监察法被认为是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律。该法颁布三年半后，正式出台了配套条例。

　　中国纪检监察学院助理研究员罗星称，条例的制定是深化国家监察体制改革的重要举措，其内容是对监察法的各项要求的细化，有助于推进监察工作规范化、法治化、正规化，同时也确保监察权本身在正确的轨道上运行。

　　河南省驻马店市纪委监委法规室副主任刘飞告诉《中国新闻周刊》，“监察法虽已实施三年多，但不少地方较为宏观，迫切需要细化。”他举例说，监察法中关于“国有企业管理人员”的定义比较笼统，导致办案人员认识上有分歧，在实践中更是一头雾水。条例对此进行了明确，特别强调国有企业管理人员必须代表国有股。“比如混合制国有企业中，有的管理人员不代表国有股，其就不能成为监察对象。”

　　他认为，条例实施后，对“国有企业管理人员”的定义还会有一定争议。比如国企规模不同，有的车间主任下面只有几个人，有的可能有上千人。“这种情况下，车间主任权限差别很大，他们是否属于管理人员还有待进一步明确。”

　　南方一位市纪委监委负责人告诉《中国新闻周刊》，此前在实践中，哪些国企管理人员属于监察对象不明确。按照以往理解，在国企中，代表境外资本参与经营管理的外籍班子成员也纳入监察对象范围，或者公司只要有少量的国有资本，就可以将其领导班子成员纳入监察对象范围，这显然是不合理的。“条例出台后，现在的界定就可以避免将中外合资企业中的外方高管纳入监察对象。”

　　多位纪委监委工作人员受访时表示，此前对被调查人“重大犯罪”等情形把握不准，条例对此进行了明确，为今后办案提供了依据。条例规定：重大犯罪一般是指依法可能被判处无期徒刑以上刑罚的犯罪行为；重大案件一般是指在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的案件；查证属实一般是指有关案件已被监察机关或者司法机关立案调查、侦查，被调查人、犯罪嫌疑人被监察机关采取留置措施或者被司法机关采取强制措施，或者被告人被人民法院作出有罪判决，并结合案件事实、证据进行判断。

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　　2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议。会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”。图/中新

　　毛昭晖称，监察法没有谈到离职的和退休后的被调查人员。条例明确：监察机关对于退休公职人员在退休前或者退休后，或者离职、死亡的公职人员在履职期间实施的涉嫌职务违法或者职务犯罪行为，可以依法进行调查。“这与现在将反腐范围扩大到退休人员的大环境相关。增加这一条，很有杀伤力，说明针对期权腐败问题做了明确。”

　　罗星告诉《中国新闻周刊》，条例专设一章“对监察机关和监察人员的监督”，规定了打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度以及回避制度等多种监督制约机制，还对各级监委向本级人大常委会报告专项工作的形式、程序等作出规定。“这充分体现了监察机关强化自我监督的决心。”

　　避免“挂案”

　　条例的施行，也增强了监察执法与刑事司法衔接机制的顺畅性。

　　监察法规定：监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。在此基础上，条例将监察证据的范围增加了三类：被害人陈述；鉴定意见；勘验检查、辨认、调查实验等笔录。

　　北京尚权律师事务所律师易文杰告诉《中国新闻周刊》，条例进一步扩展了证据范围。条例出台前，法律界对上述三类证据如何定性产生过争议。这次明确后，条例中的证据类型与《刑事诉讼法》的八大证据种类实现了一一对应。“虽然在名称上还存在区别，但实质上是等效的。比如条例中提到的调查实验等笔录，对应的就是《刑事诉讼法》中的侦查实验等笔录。”

　　条例还对取证的程序进行了具体规定。监察法规定：监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。

　　易文杰认为，监察法的上述条文只是一个原则性规定，条例作出了细化。比如规定，讯问被留置的被调查人，应当在留置场所进行。讯问应当个别进行，调查人员不得少于二人。首次讯问时，应当向被讯问人出示《被调查人权利义务告知书》，由其签名、捺指印。被讯问人拒绝签名、捺指印的，调查人员应当在文书上记明。被讯问人未被限制人身自由的，应当在首次讯问时向其出具《讯问通知书》。此外，还特别强调讯问时，应当告知被讯问人将进行全程同步录音录像。告知情况应当在录音录像中予以反映，并在笔录中记明等等。

　　条例还对监委办案的调查期限作出了规定；调查职务违法或者职务犯罪案件，对被调查人没有采取留置措施的，应当在立案后一年以内作出处理决定；对被调查人解除留置措施的，应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。案情重大复杂的案件，经上一级监察机关批准，可以适当延长，但延长期限不得超过六个月。被调查人在监察机关立案调查以后逃匿的，调查期限自被调查人到案之日起重新计算。

　　易文杰表示，条例中明确了办案时限要求，其意义在于避免出现“挂案”现象。南方一位市纪委监委负责人也告诉《中国新闻周刊》，原先只有留置案件有最长六个月期限的规定，实践中难免会有棘手案件立案后久拖不决，影响当事人权益。条例对办案期限作出规定意义重大，可以避免久拖不决。

　　刘飞指出，条例规定，被调查人留置期应当至到期之日为止，不得因法定休假日而延长。此规定有助于保障留置对象的合法权益。

　　条例还有多处体现了“保障合法权益”的一面。比如规定：采取留置措施后，应当在二十四小时以内通知被留置人员所在单位和家属，留置时间不得超过三个月，自向被留置人员宣布之日起算。具有案情重大，严重危害国家利益或者公共利益等情形的，经审批可以延长一次，延长时间不得超过三个月；省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。延长留置时间的，应当通知被留置人员家属；办案人员与被调查人进行谈话，应当合理安排时间、控制时长，保证其饮食和必要的休息时间；冻结财产，应当为被调查人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用。

　　“一个两难的问题”

　　毛昭晖称，监察法实施三年多来，外部对监察机关的制约还不足：监委是各级人大产生，但是人大对监委的监督还是比较薄弱；监委调查完后，一部分案件要移送检察院，但是检察院对监察机关协作较多，制衡却不足，检察院对监委实施制衡的方式，如证据的合法性审查、退回补充调查或自行补充侦查等独立性不足；虽然在条例中提到了被监察对象的人权保障问题，但是调查期间还是回避了律师介入问题。

　　针对在监委办案过程中律师难介入的问题，毛昭晖称，这也是一个两难的问题。多位受访者均表示，涉及公职人员的职务犯罪案件一般比较特殊，作案具有隐蔽性，监委办案比较依赖于当事人的口供，因案件的特殊性，避免律师介入，也有防止出现串供等情况的考量。

　　易文杰称，从监察法的规定看，被留置对象既可能涉嫌职务违法，也可能涉嫌职务犯罪。“现在，监察机关还没有设置独立的刑事立案程序，实行的是职务违法与职务犯罪一元化调查模式。由于监察立案既针对职务违法又针对职务犯罪，违法与犯罪之间的区别缺乏标志和程序节点。这导致律师在监委办案阶段，以刑事案件辩护人的身份介入，可能存在法律障碍。”

　　亲身经历的一起案例，让易文杰感受到在案件侦查、调查阶段，律师介入的重要性。近日，一起职务犯罪案件的被告人家属找到北京尚权律师事务所。易文杰告诉《中国新闻周刊》，他和同事听完当事人家属的陈述后，发现被告人的口供，可能是在其不自愿的情况下做出的。“但该案在监委调查期间，一审律师未能会见当事人。因此，我们很难提供相关线索或材料来证明被告人的口供是调查人员非法取得的。由于被告人在一审阶段已经认罪认罚，最终我们建议当事人家属慎重考虑上诉问题。”

　　易文杰称，案件在侦查或调查期间，如果律师会见当事人时，发现有非法取证的情形，就可以及时固定证据，作为申请排除非法证据的“线索”或“材料”。否则，一旦案件到了审查起诉甚至审判阶段，相关证据很可能早已经灭失。“比如，嫌疑人或被调查人受到殴打，其身体的伤痕，可能一段时间就消失了。到了庭审时，就只有被告人单方面的描述，这种情况下，辩方难以提供相关线索或材料，法官就不会启动证据合法性的调查程序。”

　　北京泽博律师事务所合伙人、律师周泽也告诉《中国新闻周刊》，在监委办的案件中，律师介入时，说明该案已经进入了司法程序。“我们代理的这类案件中，监委可以说是一条龙办案。

　　后续仍需出台相关解释

　　条例还明确了监察机关在监察执法与刑事司法衔接中的具体职责。其中规定：监察机关办理职务犯罪案件，应当与人民法院、人民检察院互相配合、互相制约，在案件管辖、证据审查、案件移送、涉案财物处置等方面加强沟通协调，对于人民法院、人民检察院提出的退回补充调查、排除非法证据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭等意见依法办理。

　　易文杰称，上述规定涉及法律界广泛讨论的监检衔接问题，但还不够细化。例如，关于“监察非法证据”的范围仍不明确。虽然条例规定对于调查人员采用暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法收集的被调查人供述、证人证言、被害人陈述，应当依法予以排除，但对于重复性供述以及通过疲劳审讯等方式收集的供述是否属于“监察非法证据”，仍存在解释的空间。

　　条例还明确了监察调查人员的出庭问题，其中规定：人民法院在审判过程中就证据收集合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合。易文杰称，该条文虽明确了调查人员的出庭义务，但并没有提及其不出庭会有什么后果，没有建立针对调查人员拒不出庭的程序性制裁机制。“因此，这个条款在实践中会有多大效果，还有待观察。”

　　毛昭晖称，监察法创新地将权力寻租、利益输送与贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法犯罪行为并列表述，为打击新型腐败提供了法律依据。“但是，条例并未推动这一创新型立法具体化，无疑是条例的一大缺憾。”

　　条例还规定了赔偿问题：监察机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。申请赔偿应当向赔偿义务机关提出，由该机关负责复审复核工作的部门受理。

　　毛昭晖认为，该规定意味着在涉及赔偿问题时，监委即是义务机关，又是决定机关，还是处理机关。“这种自己当自己的法官，自己审查自己的做法有待商榷。”

　　他称，现在相比法治属性，监察机关的政治属性还是比较突出。监察法实施后，监察对象呈几何级数增长。“虽然在监察体制改革过程中，一部分检察院的工作人员进入了监委任职，但总体上监委人员的专业素养还有待提高，一些地方的监委还体现出了权能不匹配问题。”

　　毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，法治进步需要一个渐进的过程，现在不能要求监察法实施三年多后，就一步到位。“从周期看，目前，我国还处于一个腐败高发阶段，在这种背景下，还应该侧重抑制腐败增量、查处腐败存量的角度看条例的有效性。随着反腐败工作的持续推进，后续也会出台一些针对监察法的相关解释，对相关规定进一步完善。”

　　《中国新闻周刊》2021年第37期

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